Šta donose izmene Zakona o poljoprivrednom zemljištu
U decembru 2015. godine Narodna skupština Republike Srbije je usvojila izmene i dopune Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Izmene i dopune Zakona usmerene su na stvaranje povoljnije investicione klime za investitore koji blisko sarađuju sa vlastima u Republici Srbiji.
Sektor poljoprivrede predstavlja poseban predmet zaštite svakog privrednog, pa samim tim i pravnog sistema. Posebnost poljoprivrede kao grane privrede u Republici Srbiji odražava se u specifičnosti propisa koji regulišu ovu oblast, brojnim subvencijama koje država pruža poljoprivrednim proizvođačima i težnji da se poljoprivredna proizvodnja održi na odgovarajućem nivou.
Oblast poljoprivrede, ipak, nisu zaobišli sistemski nedostaci. Broj propisa koji regulišu ovu oblast je sve veći i veći, a poljoprivrednim proizvođačima je sve teže i teže da se izbore sa državnim organima u cilju održavanja poslovanja makar na „pozitivnoj nuli“. Celokupno tržište u Republici Srbiji razvilo se tako da je dobit u poljoprivredi, izražena u procentima, ekstremno niska, tako da isplativost poljoprivredne proizvodnje u najvećoj meri zavisi od dva faktora – visine ulaganja i subvencija primljenih od države.
Visina ulaganja u poljoprivredi ograničena je prirodnim resursima, što znači da će, bez obzira na uložena obrtna sredstva, dobit, na kraju, direktno ili indirektno, zavisiti od površine obrađenog zemljišta. Od površine obrađenog zemljišta zavisiće i visina dela subvencija koje poljoprivredni proizvođač može ostvariti. S obzirom da Zakon o poljoprivrednom zemljištu reguliše i davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini, nesporno je da ovaj Zakon može i neposredno i posredno uticati na tržišnu utakmicu i konkurenciju u oblasti poljoprovrede.
Izmene i dopune Zakona o poljoprivrednom zemljištu, koje su stupile na snagu u decembru 2015. godine, bitno menjaju pravila kojima je regulisan zakup poljoprivrednog zemljišta u svojini Republike Srbije.
Republika Srbija je, i dan danas, vlasnik izuzetno velikih površina obradivog poljoprivrednog zemljišta. Poljoprivredno zemljište u svojini Republike Srbije izdaje se u zakup fizičkim i pravnim licima nakon sprovođenja postupaka izdavanja u zakup pred organima jedinica lokalne samouprave. Svaki poljoprivredni proizvođač je, upravo zbog ograničenosti zemljišta kao osnovnog sredstva, bio zainteresovan da uzme u zakup što veću površinu poljoprivednog zemljišta u državnoj svojini. Na teritoriji Vojvodine nisu bili retki i fizički sukobi između poljoprivrednih proizvođača, blokade puteva i slično, a sve u cilju uzimanja što više zemlje u zakup.
Tokom vremena su ustanovljena određena pravila povodom izdavanja u zakup državnog zemljišta i to uvođenjem prava prečeg zakupa za stočare i vlasnike sistema za navodnjavanje, kao i ustanovljenjem maksimuma površine koje se mogu uzeti u zakup. Ipak, i dalje je i uvek je postojalo interesovanje da se zakupi hektar više.
Dodatno, poljoprivredno zemljište u državnoj svojini se štitilo time što je nepoštovanje ugovora o zakupu od strane zakupaca, kao i svako neosnovano korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini, vodilo je uvođenjem lica koje je u prekršaju u „pasivni status“ poljoprivrednih gazdinastava – što vodi nemogućnost odobrenja subvencija, povoljnih kredita i slično za lice koje neosnovano koristi državno poljoprivredno zemljište.
Tako je zakup i korišćenje poljoprivrednog zemljišta izuzetno strogo kontrolisano, a svako, pa i najmanje kršenje ugovora o zakupu, ili korišćenje državnog poljoprvrednog zemljišta vodi sankijama koje se mogu pojedine subjekte dovesti do bankrota.
Država podstiče stočarstvo i ulaganje u navodnjavanje tako što propisuje pravo prečeg zakupa za stočare (obračunate po uslovnom grlu) i vlasnike sistema za navodnjavanje. Tako su vlasnici grla, odnosno stočari, bili u mogućnosti da, pre ostalih poljoprivrednika i pod relativno povoljnim uslovima, uzmu državno zemljište u zakup kako bi mogli da uzgajaju hranu za svoju stoku.
I pored ovakvih odredbi i prilično uređenog sistema, slika nikako nije bila idilična. Poljoprivredni proizvođači, a naročito stočari, suočavali su se sa brojnim problemima, i to prvo na nivou jedinica lokalnih samouprava koje su za stočare, po pravu prečeg zakupa, uvek izdvajale zemlju najlošijeg kvaliteta i u malim površinama (obično manje od 0,5 ha po uslovnom grlu, umesto zakonom propisanog 1ha po uslovnom grlu). Poljoprivredni inspektori vodili su postupke i uvodili stočare u pasivni status kada bi utvrdili neosnovano korišćenje neznatnih površina poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini (na primer 20m2).
Nejasnoće u primeni propisa odnosile su se i na brojna druga pitanja od značaja za ostvarenje prava prečeg zakupa, kao što je, na primer, trenutak sprovođenja selekcijske smotre krava i utvrđenje broja uslovnih grla, pravo prigovora na program korišćenja poljoprivrednog zemljišta, postojanje lažnih zadruga koje traže nazad zadružno zemljište i slično.
Krajem 2014. i početkom 2015. godine, odlučujući politički faktori su, sa radošću dočekali novu stranu investiciju u poljoprivredu. Kao što je uobičajena praksa, investicija je učinjena u poljoprivredu kao granu predstavlja samo prvi korak u celokupnoj investiciji i rezultat ulaganja u poljoprivredu uticaće na ulaganja istog investitora u sve druge privredne grade u Republici Srbiji.
Ipak, tržište poljoprivrednog zemljišta, kao osnovnog resursa za koje je ovaj investitor zainteresovan, nije moglo da ispuni očekivanja novog ulagača, kako u pogledu površine u vlasništvu, tako i u pogledu površine pod zakupom i površina koja se mogu uzeti u zakup u budućnosti. Kako bi se izašlo u susret željama ovog novog investitora, izmenjen je Zakon o poljoprivrednom zemljištu. Pored stvaranja benefita za novog investitora, izmene i dopune Zakona o poljoprivrednom zemljištu ograničavaju prava konkurenata novog investitora, što znači da izmene i dopune Zakona, pored ojačavanja položaja jednog učesnika, slabe položaj ostalih učesnika na tržištu (naročito stočara koji se bave i stočarstvom i ratarstvom).
Najvažnije izmene Zakona o poljoprivrednom zemljištu se odnose na:
(i) uvođenje prava prvenstva zakupa i
(ii) ograničenje prava na zakup licima koja imaju zemljište u svojini.
Pravo prvenstva zakupa državnog zemljišta predstavlja novinu u Zakonu kojom je omogućeno da lica koja imaju „investicioni plan“ pre ostalih zainteresovanih lica uzmu u zakup poljoprvredno zemljište u državnoj svojini. Zakup, po osnovu prava prvenstva, može se zaključiti na period do 30 godina, a površina koja se može dati u zakup jeste 30% ukupne površine državnog zemljišta na teritoriji jedinice lokalne samouprave na kojoj je sedište lica koje ima prvenstvo zakupa.
Imajući u vidu da je ranija praksa bila da se zemljište daje u zakup na period ne duži od tri godine i da je površina koja se može dati u zakup jednom licu bila ograničena u apsolutnom iznosu (100 ha), jasno je da je cilj izmena i dopuna omogućavanje pojedincima da uzmu u zakup veliku površinu zemljišta na period od 30 godina.
Nažalost, pojam „investicionog plana“, kao osnovnog uslova za ostvarenje prava prvenstva, nije definisan Zakonom tako da je diskreciono pravo na jedinici lokalne samouprave, odnosno Ministarstvu poljoprivrede, da oceni da li određeni investicioni plan daje nekom licu pravo na prvenstvo u zakupu poljoprivrednog zemljišta ili ne.
Pravo prvenstva zakupa nije jasno definisano i regulisano izmenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu, ali očigledno se favorizuju novi učesnici na tržištu s obzirom da isti moraju praviti svoje investicione planove. Ipak, kakva je investicija u pitanju, koliki su iznosi u pitanju, kako će se meriti korist od investicije, kako će se kontrolisati sprovođenje investicionog plana i drugo nije regulisano Zakonom. Lica koja su već investirala u poljoprivredu i koja svoje investicione planove sprovode, najverovatnije neće moći da ostvare pravo prvenstva zakupa poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini.
Pravo zakupa, odnosno pravo prečeg zakupa, poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini nije se bitno izmenilo. Pojedina pitanja koja su ranije razrađena u praksi, poput uvođenja u posed poljoprivrednog zemljišta, obaveza kontinuiranog aktivnog statusa u registru poljoprvrednih gazdinstava i slično, sada su regulisana Zakonom.
Pored ovakvih tehničkih pitanja, izmenama i dopunama Zakona uvedena je jedna bitna izmena. Lica koja imaju pravo prečeg zakupa (stočari i vlasnici sistema za navodnjavanje) i dalje imaju pravo prečeg zakupa, ali se maksimalna površina koju ta lica mogu uzeti u zakup umanjuje za površinu zemljišta koju to lice i sa njim povezana lica već imaju u svojini ili u zakupu.
Ova odredba ograničava prava lica koja se bave poljoprivredom na sistemski način,odnosno i ratarstvom i stočarstvom, što je kod velikih proizvođača najčešći slučaj. Dosadašnje investicije najčešće su podrazumevale privatizaciju poljoprivrednih kombinata koji su, tokom socijalizma, bili formirani, tako da budu samoodrživi, odnosno tako da pokrivaju svaki segment poljoprivrede (i ratarstvo i stočarstvo). Ova poljoprivredna preduzeća imaju u svojini velike površine zemljišta i bave i stočarstvom.
Kao što je gore navedeno, ukupan prihod, pa samim tim i snaga na tržištu, zavise od površine obrađenog zemljišta. Izmene i dopune Zakona o poljoprivrednom zemljištu omogućiće novim investitorima da zakupe ogromne površine zemljišta na osnovu nedefinisanog i apstraktnog „investitcionog plana“ dok će lica koja su već investirala u poljoprivredu biti onemogućena u ostvarenju svojih prava po osnovu prečeg zakupa.
Ove odredbe Zakona o poljoprivrednom zemljištu onemogućiće da se pojedina poljoprivredna preduzeća u budućnosti bave poljoprivredom onako kako su to činila do danas.
Pored ovih krupnih promena, koje će uzdrmati srpsku poljoprivredu i ponovo bino izmeniti pravila u cilju izlaženja u susret novim investitorima, ostaje pitanje kako će se ove promene odraziti na sitne proizvođače i mala poljoprivredna gazdinstva koji su, po pravilu, kolateralna šteta velikih igrača. Takođe, nejasno je kako će izmene i dopune Zakona unaprediti srpsku poljoprivredu na duži rok, odnosno, da li će se pozitivni efekti izraziti još negde ili samo u finansijskim bilansima novih ulagača u poljoprivredu.
Već je ustaljena praksa u Republici Srbiji da su obrazloženja novih zakonskih rešenja štura i nejasna, a detaljna analiza efekata zakona, po pravilu, izostaje, pa je tako i sa ovim Zakonom. Obrazloženje novih propisa svodi se na navode da su u pitanju preciziranja i pojašnjenja primene ranijih odredaba i to je sve. Izostanak ove analize i obrazloženja izmena i dopuna Zakona onemogućava nas da damo bilo kakav zaključak povodom buduće primene ovog propisa.
Ivan Petrović, stariji advokat
JPM Janković Popović Mitić